Article a la Revista del Col·legi d’Advocats de Barcelona, Fòrum Jurídic núm. 324

La protecció de la legalitat urbanística: un repte urgent des de l’eficiència administrativa i la seguretat jurídica.

Dr. Xavier Forcadell i Esteller[1]

En el terreny de l’ordenació del territori i l’urbanisme, on es fa encara aquella clàssica divisió de matèries entre el planejament, vinculat a la planificació; la gestió que té per missió la transformació del sòl en base a aquest planejament, i la disciplina, que n’és l’execució real, és aquesta darrera la que sense dubte ens determina l’èxit, o no, de tot el procés de transformació i utilització del sòl. És a dir, poc sentit té, sense una disciplina, sense un control efectiu de l’activitat dels particulars en aquesta matèria, el planejament i la gestió si les previsions d’aquests són inobservades a la realitat. Sovint però en l’exercici pràctic hi ha una dedicació molt singularitzada entre el planejament i la gestió, i una actuació més laxa en la disciplina urbanística, i particularment en la protecció de la legalitat urbanística, tot evidenciat una realitat que va des d’una certa activitat particular d’actuar al marge de l’ordenament jurídic urbanístic vigent a una manca de control per part de l’administració competent, en el cas que ens ocupa generalment els governs locals, en la mesura que l’aplicació pràctica d’aquesta temàtica la trobem als municipis i viles, i molt en particular al sòl classificat com a no urbanitzable pels planejaments municipals.

Certament els municipis en aquest terreny, i més enllà de les determinacions del seu planejament urbanístic, actuen condicionats pel model que la legislació territorial –recordem que el dret urbanístic és un terreny clarament disponible competencialment de forma gairebé total per part de les diferents comunitats autònomes, segons va determinar taxativament l’any 1997 el TC, STC 61/1997-, en el nostre cas catalana, ha prefixat. I en el cas de Catalunya, val a dir que com a molts altres territoris, el nostre model d’actuació en sòl no urbanitzable és especialment protegit i garantista. S’hi podrà estar més o menys d’acord, es podrà discutir més o menys el model si a més el posem en relació a la realitat territorial catalana d’una metròpoli urbana especialment densa i una resta del país que està lluitant en la gran majoria de zones contra un despoblament que es preveu acusat en els propers anys, però en definitiva apostar per un model més o menys permissiu en aquest terreny és competència del Parlament de Catalunya. Ara bé, el que no resulta admissible és que una vegada prefixada, com ho està i des de fa anys, una determinada opció normativa, aquesta no s’hagi de complir sense més. Si s’incompleix, i a més es fa de forma més o menys reiterada, aquí entra en crisi una certa eficiència administrativa i també la seguretat jurídica.

En aquest terreny, i només cal recórrer a la realitat pràctica professional, i acompanyar-ho dels estudis doctrinals i jurisprudencials de fa més de trenta anys, s’observa com la disciplina urbanística sovint s’ha convertit amb una certa indisciplina. Si ens preguntem el per què, veure’m també que les causes són diverses i variades. Identificades des de fa molts anys, però materialment encara sense posar-hi solució. No és un tema normatiu, ja que la protecció de la legalitat urbanística, sigui des de la restauració de la legalitat física alterada com des de l’ordre jurídic vulnerat, d’exercici preceptiu pels governs locals, té una regulació precisa des de la dècada dels vuitanta i que s’ha anat actualitzant progressivament, fins a disposar d’una regulació permenoritzada ad hoc, com és el cas ara a Catalunya amb el Decret 64/2014, de 13 de maig, que a tal efecte desplega la provisió normativa de la nostra legislació urbanística. En aquest sentit es podria dir que estaria bé actualitzar la normativa, tot mirant de coadjuvar-hi per resoldre qüestions d’aplicació pràctica complexa, com avui podria ser l’aplicació de l’art. 108.3 de la LJCA, especialment en allò que es refereix a les garanties d’enderroc enfront a tercers adquirents de bona fe, però pel que fa als procediments aquests estan clarament determinats.

La qüestió central la trobem en la falta d’inspecció, i en la falta de mitjans tècnics i materials de molts municipis, principalment dels més petits pel que fa a la seva base demogràfica que alhora són els més grans pel que fa al seu terme municipal, i lògicament a la voluntat governamental pràctica d’actuar, malgrat la legislació insistim ens diu que és un exercici preceptiu, i reconeixent que aquí el principi de proximitat és un mal endèmic perquè ho dificulta tot molt més. És per això que, i bo i respectant l’autonomia local, es troba a faltar també un paper molt més decisiu dels governs locals supramunicipals i de la Generalitat de Catalunya, per fer-hi front, ja que malgrat en l’actualitat hi ha certs mecanismes per poder coadjuvar-hi, la realitat ens diu que no hi ha una concreció pràctica especialment reeixida. El mateix es pot predicar de la resposta jurídico-penal ja que el mateix Codi Penal converteix en punibles accions de transformació del sòl, especialment en sòl no urbanitzable, sense que les estadístiques ens parlin de xifres especialment altes pel que fa a l’activitat jurisdiccional en aquest terreny.

És per això, que en l’actualitat esdevé especialment interessant analitzar el paper més innovador d’altres realitats territorials, més rurals també és cert, però justament per això especialment interessants. En aquest sentit altres ordenaments urbanístics territorials han regulat i estan desenvolupament agències de protecció de la legalitat urbanística. Així a tall d’exemple podem veure l’Agència de Galícia, la balear, la valenciana, i altres que estan en previsió en aquests moments com la de la Rioja. En aquestes, i especialment la gallega que porta funcionament des de ja fa uns anys, s’observa una activitat inspectora, de control, de suplència municipal basada en acords de col·laboració entre municipis i Agència, amb resultats d’èxits clars. Noves personalitats jurídiques amb governança mixta autonòmica i local, creació de cossos d’inspectors i tècnics, plans d’inspecció, memòries anuals de gestió, formació i prevenció, etc. fan d’aquestes experiències casos que val la pena analitzar detingudament a través de les seves memòries. I a més totalment viables econòmicament, amb un pressupost que en una part molt significativa es genera a través de la potestat sancionadora exercida en la pròpia activitat funcional.

A Catalunya tenim en aquests darrers anys en circulació un projecte de Llei de territori, impulsat per la Generalitat, que també contempla entre altres matèries una regulació a l’entorn d’una Agència d’aquesta naturalesa. Caldria analitzar si la naturalesa instrumental a de ser la de pròpiament una Agència o, si hi ha també altres possibilitats instrumentals més singulars i que s’adaptin millor al funcionament i a la finalitat prevista des de la voluntarietat i el respecte a l’autonomia local, i si és necessari –malgrat certament seria desitjable- que aquesta regulació vingués de la ma d’una nova norma territorial, bo i sabent que la seva tramitació s’allargarà en el temps –en la gran majoria de casos s’observa com aquestes s’han creat en base a modificacions parcials de l’ordenament jurídic urbanístic-. Però el que esdevé innegable és que en aquesta qüestió no podem restar més temps mig aturats, i en la sensació que s’hi fa poca cosa, bàsicament perquè la solució és relativament senzilla i la seguretat jurídica i, al final, la credibilitat de les nostres institucions ho requereixen sense més demora.

[1] Doctor en Dret; Secretari Municipal, Advocat i professor associat de dret administratiu, Universitat Rovira i Virgili.

Dades de contacte: xavierforcadell@xavierforcadell.cat i http://www.xavierforcadell.cat