Adjunto tot seguit un nou article que vaig elaborar, i que s’ha publicat recentment, sota el títol: “El futur dels governs locals. La necessitat d’un nou model de finançament local com a peça clau per al sistema institucional local de Catalunya”, dintre de la publicació “Experiències de cooperació i assistència entre municipis”, editat per la Universitat de Barcelona, l’Institut d’Economia de Barcelona i la Diputació de Barcelona.

Tot esperant que sigue del vostre interès.

El futur dels governs locals.
La necessitat d’un nou model de finançament local com a peça clau per al sistema institucional local de Catalunya

Dr. Xavier Forcadell i Esteller

Coordinador General de la Diputació de Barcelona, Secretari Municipal i professor associat de Dret administratiu a la Universitat Rovira i Virgili

A Catalunya, la qüestió relativa al model territorial local i, en particular, la delimitació del seu marc competencial, prestacional i financer és una constant en la vida política que no està exempta de dificultats.

De forma particular, és rellevant l’anàlisi de qüestions relacionades amb els ens d’abast supramunicipal, com és el cas de les diputacions provincials o consells de vegueria, el paper de les comarques, el nombre d’ens supramunicipals i les seves atribucions, entre moltes d’altres, les quals estan avui pendents de resoldre.

Igualment rellevant, en no estar exempta de dificultats interpretatives i d’anàlisi, és la consideració de l’encaix competencial dels ordenaments jurídics català i l’estatal, especialment, atesa la tendència constitucional relativa al reforç d’una interpretació molt restrictiva del text constitucional, sobretot pel que fa al nivell supramunicipal i, concretament, pel que es refereix a les diputacions.

Més recentment, amb l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya el 2006, aquesta

ha estat una qüestió novament abordada. De fet, en ple desenvolupament estatutari es va

preveure la interiorització del règim local en el sistema institucional de la Generalitat; una

determinació clara perquè els consells de vegueria substituïssin definitivament les

diputacions provincials a Catalunya; la definició de tot un marc competencial i territorial

dels governs locals catalans; i l’aprovació d’una nova llei de finances locals pròpia. Amb

tot això l’Estatut obria la porta a construir un nou model local de governs locals plenament

adaptat a les exigències del segle XXI. No obstant, la STC de 28 de juny de 2010, relativa

precisament a l’Estatut, va frustrar bona part d’aquests objectius i posteriorment, l’any

2013, la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de

l’Administració Local (LRSAL), va limitar de forma definitiva qualsevol possible

reconeixement de singularitat al nou model català de governs locals.

Per altra banda, tampoc pot afirmar-se que, en aquests últims anys, a Catalunya s’hagi

abordat amb èxit cap proposta global tendent a oferir un gir a la restrictiva interpretació

constitucional i del legislador estatal en aquesta temàtica. De fet, només han estat

aprovades algunes normes concretes que han donat respostes parcials a algunes

qüestions de necessari abordatge, com ara la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries, i

la Llei 31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, quedant pendents de

resoldre altres qüestions institucionalment rellevants en aquesta matèria, com ara l’encaix

i la configuració jurídica del nivell supramunicipal al nou model territorial local.

 

En vista d’aquest escenari i de la rellevància que té per a un territori articular adequadament el seu model territorial local, així com les seves institucions, esdevé necessari abordar definitivament aquesta qüestió. I més encara després de la reforma local que ha vingut promoguda per la LRSAL i de la manca de desplegament, a Catalunya d’un marc normatiu català que abordi amb èxit les qüestions fonamentals de l’ordenació i configuració de l’organització territorial a Catalunya. En qualsevol cas, i davant de la complexitat d’aquest tema, no només a nivell jurídic sinó també polític, es fa necessari aprofitar el context actual, de canvi i transformació institucional, per abordar de nou el debat.

En qualsevol cas, i amb independència de quin sigui l’escenari en què ens trobem, convé partir de l’anàlisi d’un seguit de qüestions que podrien considerar-se clau en matèria local. Cal, a més, considerar el fet que no és possible abordar la seva implementació de forma immediata, d’igual manera que tampoc és necessari conèixer amb certesa tots els escenaris i eventualitats per abordar-ne el seu estudi i implementació. Per això cal apostar per un debat ampli, rigorós i en profunditat que vagi enfocat a la construcció d’un nou model local que, respectant l’actual planta municipal, aposti per un nivell supramunicipal fort, particularment a través dels consells de vegueria. I això, alhora amb la definició i concreció d’un marc competencial i prestacional modern i innovador i un sistema de finançament proper al dels estàndards més avançats a nivell comunitari.

És fonamental, en definitiva, definir i concretar un model local propi que doni resposta a les exigències més avançades d’una democràcia pròpia dels nostres temps.1

1. El model territorial local a Catalunya

L’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) del 2006 aposta per una interiorització del model local en el seu article 2.3, quan estableix que municipis, comarques i vegueries s’integren en el sistema institucional de la Generalitat. Igualment rellevant és la previsió de l’article 5, en la mesura que reconeix els drets històrics institucionals i organitzatius de Catalunya, entre els quals podem incloure l’organització territorial local.

La definició dels governs locals bàsics i complementaris es regula a l’article 83, on preveu els municipis i les vegueries com ens bàsics, sens perjudici de les comarques que existiran en tot cas però sense aquesta consideració d’ens bàsic, no resultant necessària la seva existència a tot el territori, el que afavoreix una organització territorial asimètrica, d’acord amb l’article 88, que estableix el principi de diferenciació. L’article 84 determina un llistat ampli i concret de les competències que exerciran els Governs locals, i els articles 90 i 91 regulen la vegueria, destacant la previsió conforme la qual s’estableix que els consells de vegueria substitueixen a les diputacions provincials.

Quant al règim competencial, cal estar als articles 151 i 160 de l’EAC. El primer estableix la competència exclusiva de la Generalitat en organització territorial, i el segon delimita el règim jurídic local, respectant el principi d’autonomia local, regulant les relacions entre les institucions de la Generalitat i els ens locals, les tècniques d’organització i relació per a la

1 Vid. in totum FORCADELL ESTELLER, X., L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals de Catalunya, Barcelona, 2016.

cooperació, les formes associatives, mancomunades, convencionals i consorcials, entre d’altres qüestions organitzatives.

Finalment, i pel que fa al finançament local, l’Estatut determina, en els articles 217 a 221, els principis rectors de les finances locals, d’acord amb els principis de suficiència financera, equitat i autonomia.

Per tant, l’Estatut interioritza el model local català i planteja elements per a definir-lo blindant el seu sistema competencial, prestacional i financer. No obstant, la realitat és que deu anys després de la seva aprovació encara no comptem amb una proposta normativa de desenvolupament. I el cert és que hi ha hagut diversos intents però la veritat és que no ha estat desenvolupat en la seva potencialitat, a diferència d’altres territoris de l’Estat, com Andalusia o València. Sigui com sigui, les lleis que han desenvolupat parcialment l’Estatut són, principalment, la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries, modificada el2011 per post-posar la seva entrada en vigor sine die i deixar condicionada la seva implementació a una reforma local que hauria d’aprovar l’Estat, i la Llei 31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

En relació amb el desplegament del model territorial local a Catalunya, ha estat clau la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 on s’estableix que continua vigent la teoria del caràcter bifront del règim local en base a una interpretació més restrictiva de la teoria del bloc de constitucionalitat. Aquesta sentència preveu, en abordar la qüestió competencial (arts. 151 i 160 EAC), que les competències exclusives reconegudes a la Generalitat ho són de forma impròpia, de manera que no poden afectar l’exercici de competències exclusives de l’Estat.

Pel que fa a la regulació del municipi i la vegueria, així com al seu marc competencial, la STC 31/2010 parteix de l’article 149.1.18 de la CE, com a marc estatal de referència, impossibilita un model normatiu català ple sobre aquest tema. Més complexa és la interpretació que fa respecte al règim competencial en matèria local, previst en els articles 151 i 160 de l’Estatut en relació amb l’art. 149.1.18 de la CE. Pel que fa a aquest extrem, el Tribunal interpreta, com a novetat, que quan l’Estatut es refereix a “competència exclusiva” ho fa de manera impròpia, ja que això no impedeix que sobre aquestes competències operin les competències estatals en virtut de l’article 149.1.18 CE. Aquesta nova consideració desdibuixa la “teoria del bloc de la constitucionalitat”, segons la qual els estatuts tenen la funció de complementar la Constitució en ser fruit d’un pacte polític i jurídic amb voluntat d’estabilitat i permanència en el temps. Aquesta teoria ha estat llargament avalada pel propi Tribunal Constitucional, fins i tot en la STC 247/2007, de 12 de desembre, relativa a l’Estatut d’Autonomia de València. No obstant, s’ha produït un canvi en sentenciar sobre l’Estatut català, que desdibuixa el paper de l’EAC i el blindatge competencial pretès.

Per tant, el Tribunal Constitucional acaba impossibilitant el ple desenvolupament d’un model local català i confereix a l’arbitri de l’Estat la delimitació de les bases d’un desenvolupament normatiu local sobre la base de l’article 149.1.18 CE.

Les sentències dictades a partir de la STC 31/2010, fins al dia d’avui, han vingut a reiterar aquest posicionament. Així, podrien citar-se les STC 132/2012, de 19 de juny, 103/2013,

3

de 25 d’abril, 138/2013, de 6 de juny, 210/2014, de 18 de desembre, 161/2013 i 41/2016, etc. En tot cas, la STC 31/2010 reitera el criteri constitucional sostingut en la STC 32/1981, de 28 de julio, en la qual s’aplicava, per primera vegada el criteri de la garantía institucional en virtut del qual es preveu la preservació d’una institució, en aquest cas, de la provincia, “en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar”. Una imagen “comúnmente aceptada de las instituciones”. En virtut d’aquesta referència, el rol de la veguería queda circumscrit a una substitució merament “nominativa” de les actuals diputacions a Catalunya.

Aquest criteri respon a una determinada lectura del text constitucional, però no a l’única, on la imatge de la diputació no havia estat reconeguda i el catalanisme havia intentat suprimir-la en diverses ocasions. Aquesta qüetsió ha estat àmpliament estudiada perla doctrina, especialment, PAREJO ALFONSO 2 i també MUÑOZ MACHADO:

“La referencia a la historia para formar la imagen de qué es el régimen local no deja de ser pintoresca porque en la historia, en nuestra historia, el régimen local, las provincias apenas han sido entidades locales constituidas muy tardíamente o formadas muy tardíamente, siempre han sido más bien demarcaciones y entidades al servicio de la Administración estatal”3.

Més enllà de l’exposat cal estar també a l’impacte que ha tingut l’aprovació de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local a Catalunya (LRSAL). Aquesta llei ha impulsat una reforma local parcial, basada en termes econòmics i de caire centralitzador, orientada a l’ordenació competencial, a la racionalització del sector públic i al reforç del control econòmic local. De fet, moltes comunitats autònomes han aprovat normes especials pròpies per intentar impedir la seva aplicació als respectius territoris. A Catalunya, es va fer a través del Decret-llei 4/2014, de 22 de juliol.

La LRSAL ha estat objecte de nombrosos recursos d’inconstitucionalitat i d’un conflicte en defensa de l’autonomia local. De fet, el Tribunal Constitucional ha anat resolent sobre aquest tema en diversos pronunciaments, entre d’altres, les SSTC 41/2016, de 3 de març, i 64/2016, de 9 de juny, la STC 111/2016, en resolució del recurs interposat pel Consell de Govern de la Junta d’Andalusia, la STC 168/2016, dictada en resolució del recurs del Govern del Principat d’Astúries, la STC 180/2016, resolent el recurs del Parlament de Navarra, la STC 45/2017, per la que es resol el recurs del Parlament d’Andalusia, la STC 44/2017, de 27 d’abril de 2017 i la STC54 /2017, d’11 de maig, en resolució del recurs interposat per Parlament de Catalunya.4

2. El futur del model local

2 PAREJO ALFONSO, L., Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, 1981.
3 MUÑOZ MACHADO, S., “Els governs locals a l’Estat espanyol”, en L’Estatut i els governs locals en el model territorial de Catalunya, Generalitat de Cataluña, Barcelona, 2010, p. 47.
4 Vegi’s MONTESERIN HEREDIA, S., “Fin al juicio de constitucionalidad sobre LRSAL. Estudio de las Sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional durante este año 2017 sobre LRSAL”, a El consultor de los Ayuntamientos núm. 24/2017, de 30 de desembre.

La planta actual dels municipis de Catalunya es caracteritza per comptar amb molts ens que no arriben als mil habitants malgrat tenir un terme municipal molt gran, compten amb poca estructura tècnica i administrativa i concentren pràcticament el 70% de la població en una mateixa àrea territorial. Cal assenyalar, malgrat això, que la riquesa del territori no pot mesurar-se únicament pel seu pes demogràfic o econòmic, sinó que hi ha altres aspectes socials, ambientals i territorials a valorar. 5

No obstant, també és cert que, d’acord amb aquesta afirmació, i en vista de la realitat asimètrica existent, pot jugar un paper substancial el nivell de govern supramunicipal, configurat per les diputacions o consells de vegueries, els consells comarcals i les àrees metropolitanes, sense descartar tampoc la possibilitat de racionalitzar aquest mapa i passar a operar en tot el país amb un únic tipus de nivell supramunicipal, cosa que defensem.

En relació amb aquest punt consideraríem la possibilitat de mantenir la planta municipal actual en la mesura que cal preservar la diversitat i la riquesa del territori de Catalunya, però qüestionant la necessitat de preservar els dos nivells supramunicipals en el futur (consells de vegueria o diputacions i consells comarcals, o en alguns casos consells de vegueria o diputacions i àrees metropolitanes), a excepció dels processos de fusió o d’agrupació municipal de caràcter voluntari o col·laboratiu, però mai imposat. Per aquesta raó els següents plantejaments sobre les perspectives de futur aniran enfocats bàsicament al nivell de govern local supramunicipal i, en particular, al consell de vegueria o alguna articulació veguerial metropolitana. També es podria valorar, en aquest sentit, la viabilitat de racionalitzar aquest esquema amb un altre mapa territorial i d’operar amb un únic nivell supramunicipal. D’aquí que els següents plantejaments els fem enfocats en perspectives de futur, partint del nivell de govern local supramunicipal i, en particular, del consell de vegueria o qualsevol altra articulació veguerial metropolitana. A més, les propostes que es formulin no necessàriament han d’estar emmarcades en un escenari concret, sens perjudici de ser una primera aproximació al plantejament que tot seguit es planteja en clau de futur.

És cert que en els temps actuals el marc polític de referència potser és molt canviant. No se sap, a dia d’avui, com acabaran els reptes polítics del sistema institucional, ni quant de temps s’allargarà la resolució del conflicte polític i jurídic actual, però el que sí que sembla clar és que hi ha tres escenaris possibles: una centralització encara més evident que la que hem conegut; una relació singular i asimètrica amb l’Estat; o que Catalunya es converteixi en un nou estat a Europa.

Pel que fa als reptes actuals del món local, alguns vénen determinats per la necessitat de conèixer quin serà aquest marc normatiu i polític superior final, però d’altres no, amb la qual cosa es fa necessari començar a dibuixar un plantejament, ampli, plural i participatiu, per a definir els elements en funció de la situació general i després poder anar afinant els

5 Seguint a BALLBÉ MALLOL, M.: “Els petits municipis no només mantenen l’equilibri humà en el territori de Catalunya sinó que també l’equilibri ecològic i social donat que la desaparició de la població d’un nucli petit suposa la desertització econòmica i mediambiental del territori”, a l’Informe jurídic encarregat per l’Associació Catalana de Municipis i comarques, i que porta per títol Reflexions sobre els valors dels petits municipis, en resposta l’informe sobre el model d’organització territorial de Catalunya, Barcelona, 13 de març de 2001.

 

diferents plantejaments. El que està clar és que la situació actual necessita obertament una reflexió i millora, i més encara tenint en compte que existeixen diversos nivells de govern local operant sobre el mateix territori per prestar serveis a municipis i ciutadans, no sempre des d’una visió compartida en matèria de cooperació i assistència local. Per això la col·laboració interadministrativa en la matèria per a poder ajustar disfuncionalitats actuals sembla determinant.

2.1. La planta territorial

Un primer escenari partiria de la previsió d’innovacions en la regulació actual partint del fet que, en un mateix territori, existeixen diversos nivells de govern local amb competències per prestar serveis. El problema rau en el fet que aquestes actuacions no es vehiculen a través d’instruments de cooperació interadministrativa, evidenciant disfuncions econòmiques, d’eficàcia i eficiència. D’aquí la rellevància d’apostar, primerament, per la col·laboració interadministrativa des d’una dimensió supralocal.

Existeixen diversos nivells de govern local operant sobre el mateix territori per a prestar serveis a municipis i ciutadans. El problema rau en el fet que sovint la prestació d’aquests serveis no es vehicula través d’instruments de cooperació i assistència interadministrativa, evidenciant disfuncions econòmiques i en termes d’eficàcia i eficiència. D’aquí la rellevància d’apostar per la col·laboració interadministrativa des d’una dimensió supralocal.

El nivell de govern supramunicipal fort és, per dimensió històrica, tècnica i econòmica, la diputació provincial. Ara bé, per a construir un model genuïnament català, un element de singularització ràpid podria ser el seu canvi de nom, i que aquestes passessin a denominar-se vegueries, i el seu òrgan de govern, consell de vegueria. Quant al nombre de les mateixes, és cert que no podem crear-ne més de quatre i que no es poden veure alterats els límits territorials actuals. Per això, i més enllà de sol·licitar a les Corts Generals una iniciativa parlamentària de modificació orgànica sobre aquest tema, hi ha poc camí per recórrer. En qualsevol cas, les noves vegueries podrien assumir la descentralització de serveis de la Generalitat de Catalunya, i convertir-se en un punt de referència per als ciutadans, dins dels seus territoris, a més de desplegar tasques de cooperació i assistència, entre d’altres, més pròpies dels ens supramunicipals.

Per altra banda, l’Estatut determina que hi haurà un nivell supramunicipal comarcal, però no com a ens bàsic, d’aquí la necessitat de valorar si l’actual distribució comarcal és adequada o convé simplificar-la. En qualsevol cas, aquest exercici hauria de ser previ a la creació de noves comarques i consells comarcals, si escau, i un cop determinat el mapa comarcal, caldria definir un marc efectiu de treball de col·laboració entre els consells de vegueria i els comarcals, per arribar de forma efectiva al municipi i al ciutadà.

El consell comarcal també requereix d’una millora organitzativa interna. De fet, la seva transformació a un govern de gestió, a través d’un consell d’alcaldes, i la dotació amb una estructura tècnica sòlida és un primer element suficient i necessari, amb la consideració que aquesta estructura tècnica podria pivotar també en un marc estable de col·laboració amb els consells de vegueria. Així mateix, i fins i tot com elements de racionalització, es podria plantejar que el consell comarcal assumís la gestió tècnica de diferents ens instrumentals existents, per exemple, el servei d’aigua potable entre municipis de diferents territoris.

En paral·lel, cal apostar per millorar el règim competencial existent entre la Generalitat i el món local i considerar el correcte encaix, en termes estatutaris, de l’estructura perifèrica de l’Administració de la Generalitat amb la local, cercant una bona coordinació interadministrativa que, al seu torn, es tradueixi en una millor vertebració del seu mapa territorial. Així mateix, possiblement tota l’estructura de delegacions i serveis territorials podria ser objecte de redifinició i millora.

Igualment important és l’encaix territorial veguerial amb el metropolità, apostant per una delimitació clara de polítiques públiques a prestar per cadascun, i fomentant una col·laboració efectiva i periòdica en relació amb els serveis que han de prestar-se en el nivell territorial compartit.

Aquesta estructura territorial també necessitaria d’un correcte encaix, en termes estatutaris i racionals, de l’estructura perifèrica de l’Administració de la Generalitat, per a buscar una bona coordinació i també una millora del seu mapa territorial. Així mateix, possiblement tota aquesta estructura de delegacions i serveis territorials podria ser objecte d’una redifinició i millora. Conseqüentment, alguns serveis prestats per aquests podrien ser-ho també pel consell de vegueria, tals com el d’urbanisme, medi ambient, etc.

Un segon escenari seria aquell en el que Catalunya disposés d’un règim asimètric i singular, de tipus federal, en el marc del qual es faria pertinent garantir una regulació diversa i conforme amb la diferenciació local. Caldria, no obstant, avançar en aquest aspecte de forma gradual, plantejant paulatinament millores que passessin per la vertebració de les vegueries i per la redifinició de l’actual marc normatiu. Tanmateix, convindria valorar la necessitat de mantenir la planta supramunicipal actual, plantejant una racionalització d’aquest nivell, tant pel que fa a les vegueries i comarques com a les àrees metropolitanes, fent que algunes vegueries assumissin el rol de “vegueria metropolitana”, o que alguns consells comarcals quedessin integrats dins del consell de vegueria, en funció de la realitat asimètrica del país. En aquest cas, la vegueria metropolitana no hauria de ser un poder contraposat a la Generalitat, ja que es partiria de la interiorització del govern local. Per tant, la idea metropolitana seria, més aviat, una idea de treball conjunt en un marc de col·laboració amb el govern català.

Finalment, cal estar a un escenari en el que Catalunya esdevingui nou Estat d’Europa. En aquest marc, el marge de decisió sobre l’estructura municipal i supramunicipal, el règim competencial i l’econòmic seria total. No obstant, en aquest context es considera idoni mantenir l’actual planta municipal, amb un únic nivell de govern supralocal (set, vuit o nou vegueries) i amb una vegueria metropolitana a Barcelona i una altra al Camp de Tarragona, a més de definir un ampli règim competencial local que sigui, a la vegada, asimètric. Quant al finançament, els governs locals haurien de disposar d’un marge ampli de gestió d’un major volum de recursos, en consonància amb el nivell econòmic dels governs locals d’altres Estats europeus.

2.2. El règim jurídic

Des de la perspectiva del règim jurídic esdevé necessari, d’entrada, sistematitzar l’àmbit competencial i prestacional dels governs locals de Catalunya partint de les previsions de l’article 84 de l’Estatut. Igualment, pel que fa al finançament local, és rellevant, més enllà de la determinació i de la quantificació exacta de les aportacions econòmiques i de qui les rebi, determinar quin percentatge del total de la despesa pública global ha de correspondre al món local.

En qualsevol cas, sembla avinent, en general, i sigui quin sigui l’escenari en què ens trobem, defensar una major capacitat de definició del marc jurídic i competencial actual i, en conseqüència, del repartiment de matèries entre els diferents nivells, així com també el seu finançament. De fet, es podria plantejar l’articulació d’un marc regulador propi i complert d’altres aspectes vinculats al model local, com per exemple la regulació de la selecció, la provisió i l’estatut dels funcionaris d’administració local amb habilitació nacional, l’elecció directa als nivells supramunicipals, etc.

En tot cas, seria desitjable que el consell de vegueria definís clarament la seva cartera de serveis i pogués prioritzar la prestació de serveis en aquells àmbits en els quals fos més necessari. En aquest sentit, i per a treballar en xarxa, les actuals estructures comarcals es converteixen en una eina idònia apta per a contribuir a la prestació de serveis públics.

Així, per exemple, sobre la base de l’existència d’un marc de treball en xarxa, no s’hauria de permetre que cap municipi tingués dificultats per a poder disposar de tots els seus serveis bàsics, ja siguin aquells que legalment li corresponguin, en ser considerats serveis mínims, tals com els subministrament domiciliari d’aigua potable, neteja viària, l’enllumenat públic, l’asfaltat i pavimentació de les vies publiques, cementiri, recollida d’escombraries, clavegueram, l’accés als nuclis de població, etc., o aquells altres que, d’acord amb l’art.84.2 de l’Estatut i amb el principi d’atribució general de la competència (articles 140 Constitució, 25 de la LRBRL i 66 de la LMRLC) haurien de prestar. Per això, convé que el municipi compti amb una bona estructura administrativa interna i, en particular, que compti amb serveis de secretaria, intervenció, arquitectura i serveis socials. Per això, especialment en el cas dels municipis de menor dimensió i de menys capacitat tècnica i organitzativa, és fonamental la intervenció dels ens supramunicipals. En qualsevol cas, aquestes consideracions adquireixen d’una rellevància fonamental per a l’equilibri territorial i per a garantir que els ciutadans i les ciutadans disposin dels mateixos serveis amb independència del municipi de residència, essent la xarxa de mobilitat i la modernitat de les institucions locals bàsiques per a l’adequat desenvolupament dels governs locals.

En aquest sentit, i amb ànim d’assolir amb èxit les anteriors consideracions, cal vertebrar un sistema de repartiment de competències i de serveis i funcions entre la Generalitat i el món local ajustat a la realitat que, a més, parteixi d’un finançament garantit, de manera que s’evitin duplicitats en la prestació de serveis i es guanyi en eficàcia i eficiència.

Per altra banda tampoc es pot obviar que l’Estatut determina que hi haurà, en tot cas, un nivell supramunicipal comarcal, amb la qual cosa caldria determinar si l’actual distribució territorial comarcal és òptima o si, en alguns casos, es podria racionalitzar o simplificar.

En aquest sentit som de l’opinió que aquest exercici hauria de ser previ a la creació de noves comarques i consells comarcals, si escau, i una vegada determinat clarament el mapa comarcal, caldria definir un marc efectiu de treball de col·laboració entre els consells de vegueria i les comarques, per arribar de forma més efectiva al municipi i al ciutadà. Tanmateix, és evident que el consell comarcal també necessita d’una proposta de millora organitzativa interna, i sens dubte la seva transformació com a govern de gestió a través d’un consell d’alcaldes i una potent estructura tècnica és un primer element suficient -estructura tècnica que podria pivotar també en col·laboració amb la dels consells de vegueria-. Fins i tot, i com a elements de racionalització, es podria plantejar que en aquest marc compartit s’assumís la gestió tècnica de diferents ens instrumentals i prestacionals existents, que creiem solament tenen sentit en aquells casos en què és la millor tècnica per prestar un servei públic -per exemple, el servei d’aigua potable entre municipis de diferents territoris, posem per cas-.

2.3. El finançament local

Finalment, i pel que fa al model de finançament local, si ens trobem en un escenari en el que, mantenint la situació actual, es preveu la incorporació de modificacions i innovacions, cal partir del fet que avui per avui es tracta d’una matèria circumscrita a l’àmbit de competència exclusiva de l’Estat en la que, per tant, existeix poc marge d’actuació.

Malgrat això, sí que hauria de ser una prioritat compartida entre la Generalitat, consells de vegueria i consells comarcals, la destinació d’un major nombre de recursos econòmics, tècnics i materials per a reforçar les capacitats i competències dels municipis, en coherència amb les necessitats dels mateixos, de forma coordinada amb els ens supramunicipals i la resta d’administracions públiques. De fet, es podria plantejar la possibilitat que aquesta matèria –fruït d’acords polítics- depengués exclusivament de la Generalitat de Catalunya, en el marc d’un nou model de finançament català, configurat per una llei catalana específica, i que el percentatge de recursos cap al món local fos alt, a imatge i semblança del que actualment succeeix al territori foral, així com en molts Estats d’escala territorial similar a Catalunya.

També des d’aquest treball en xarxa els costos es poden optimitzar de manera que el treball mancomunat acabi esdevenint una oportunitat. Les diputacions o consells de vegueria, o altra institució supramunicipal, partint del fet que les mateixes estan dotades d’un sistema de finançament adequat, haurien d’atendre, en primer lloc, a aquestes necessitats, i només cobertes aquestes haurien de dedicar-se a vetllar per les activitats complementàries, també denominades impròpies. Aquesta prestació, òbviament, hauria de ser asimètrica al territori i, per tant, les prestacions i els serveis complementaris també serien més innovadors en els municipis més poblats. Per aquest motiu, el paper de la vegueria en aquests territoris revestirà d’un matís més prestacional, com a mínim, fins que tots els municipis del seu àmbit territorial tinguin garantida la prestació dels serveis bàsics.

 

3. Algunes propostes de futur

Com a propostes evolutives es parteix d’un marc en el qual la configuració del model territorial supramunicipal està més obert i, per tant, les modificacions són de major abast. De fet, cal valorar la necessitat de mantenir la planta supramunicipal actual o la viabilitat de dur a terme una racionalització d’aquest nivell, tant pel que fa a les vegueries i les comarques com a les àrees metropolitanes, fent que alguna vegueria assumeixi el rol de vegueria metropolitana, o que alguns consells comarcals quedin integrats dins del consell de vegueria del seu territori, en funció de la realitat territorial i asimètrica del país. En aquest últim cas, la vegueria metropolitana no hauria de ser un poder metropolità contraposat a la Generalitat, ja que es partiria de la interiorització del govern local.

Des de la perspectiva del règim jurídic seria idoni diposar d’una major capacitat de definició del marc jurídic i competencial i, en conseqüència, del repartiment de les matèries i de funcions entre els diferents nivells, així com també del seu finançament. De fet, es podria fins i tot plantejar una regulació pròpia i completa d’aspectes que, si bé no guarden relació directa amb el model local, sí que són fonamentals en la cotidianetat dels governs locals. Es tracta de qüestions referides a la regulació de la selecció, la provisió i l’estatut dels funcionaris d’Administració local amb habilitació nacional; l’elecció directa als nivells supramunicipals, etc.

Finalment, quant al finançament, es podria plantejar la possibilitat que aquest depengués exclusivament de la Generalitat de Catalunya, en el marc d’un nou model de finançament català, i que el percentatge de recursos cap al món local fos alt, a imatge i semblança del que actualment succeeix al territori foral, o en molts estats comunitaris de l’escala territorial de Catalunya.

Catalunya té encara molts fronts per abordar, però cal ser conscients del fet que la vertebració d’un país, des del punt de vista del model territorial, com ja va defensar Enric Prat de la Riba en època de la Mancomunitat de Catalunya, passa per l’assentament d’estructures sòlides des de la base local. Aquestes estructures han de ser, a més, aptes per assumir un creixement equilibrat, sostenible i continu en els àmbits econòmic, territorial i social. D’aquí la conveniència d’apostar per la configuració d’una planta local ajustada a una realitat territorial i social asimètrica, i de treballar per a l’establiment d’un sistema institucional respectuós amb les característiques pròpies de cada territori, tot garantint un sistema de finançament adequat a les diferents realitats i necessitats locals.